Mediante Resolución Exenta N° 867, de fecha 22 de julio de 1999, la Dirección Ejecutiva de la CONAMA aprobó el Anteproyecto de Revisión de la Norma de Calidad Primaria para Material Particulado Respirable MP10 y ordenó someterlo a consulta pública por el plazo de 60 días contado desde su publicación en el Diario Oficial.

Las modificaciones anunciadas en el referido Anteproyecto de Revisión son las siguientes:

1.- Se incorporan los Indicadores Biomédicos, con el objeto de prolongar los períodos de pre emergencia y emergencia por 24 horas;

2.- Se modifica la norma diaria de material particulado respirable, PM10, reduciendo su límite máximo, de 150 ug/m³ a 120 ug/m³;

4.- Se anuncia una norma anual de material particulado respirable, PM10, de 50 ug/m³.

La Sociedad de Fomento Fabril desea hacer presente, en primer término, su preocupación por los continuos cambios que se han venido registrando en las normas que afectan directamente a la actividad industrial.

El sector constituido por las fuentes fijas fue sometido a una regulación especial el año 1992, ocasión en la que se impusieron las siguientes exigencias:

• Se limitaron sus emisiones de material particulado respirable, estableciéndose concentraciones máximas permisibles;

• Se estableció una carga máxima diaria, la que se haría exigible a partir del 1° de enero de 1998, lo que en la práctica implicó una reducción real de un 50% en las emisiones provenientes de este sector;

• Se les obligó a compensar en un 100% sus nuevas emisiones de material particulado; y,

• En caso de decretarse una pre emergencia debería paralizar el 20% de las emisiones provenientes del sector fuentes fijas, porcentaje que aumentaría a 50 en caso de decretarse una emergencia.

En ese entonces el sector emitía el 20% del material particulado respirable.

El sector cumplió con creces la meta de reducción establecida por la autoridad, bajando en alrededor de un 70% sus emisiones de material particulado respirable.

Pese a haber dado satisfactorio cumplimiento a las exigencias impuestas por la autoridad, el Plan de Prevención y Descontaminación de la Región Metropolitana, publicado el 6 junio de 1998 en el Diario Oficial, dispuso las siguientes medidas especiales relacionadas con el sector de las fuentes fijas:

• Modificó la carga diaria máxima, vigente a partir del 1° de enero de 1998, imponiéndose una nueva reducción, equivalente a un 50%, en las emisiones de material particulado, a partir del 1° de enero del año 2005;

• Aumentó el porcentaje de las emisiones provenientes de las fuentes fijas, que debe paralizar en caso de decretarse una pre emergencia ambiental, desde el 20% al 30%;

• Estableció un sistema que permite aplicar la medida de paralización aún antes de que los niveles de calidad del aire alcancen los valores máximos establecidos, (modelo predictivo);

• Obligó a las fuentes fijas compensar en un 120% sus nuevas emisiones de material particulado;

Adicionalmente, se anunció un congelamiento de sus emisiones de Oxido de Nitrógeno, NOx, Monóxido de Carbono, CO, y Compuestos Orgánicos Volátiles, COV, obligándoseles a compensar en un 100% toda emisión nueva. En ese entonces el sector emitía el 7,6% del material particulado respirable.

El sector cumplió anticipadamente la meta de reducción fijada para el año 2005, bajando en más de un 60% sus emisiones de material particulado respirable.

Pese a todos los esfuerzos realizados por el sector la autoridad nuevamente ha anunciado un conjunto de cambios normativos que afectarán directamente a la industria. Ello a pesar de que hoy los problemas atmosféricos que aquejan a la Región Metropolitana tienen su origen en otros sectores, distintos de las fuentes fijas. Esos otros sectores responden actualmente del 97,4% del Material Particulado Respirable, PM10; el 84,6% del Oxido de Nitrógeno, NOx; el 99,5% del Monóxido de Carbono, CO; y, el 99,8% de los Compuestos Orgánicos Volátiles.

Uno de los principios fundamentales de todo Estado de Derecho es el de la certeza y estabilidad jurídicas. Precisamente, reconociendo la trascendencia de este principio, la normativa ambiental dictada por la autoridad el año 1992 señaló: "Que es necesario tener reglas claras y estables para el adecuado desenvolvimiento de la actividad económica nacional especialmente en lo que se refiere a decisiones de nuevas inversiones".

Lamentablemente, sin embargo, la Sociedad de Fomento Fabril ha constatado que en lugar de estabilidad y certeza, lo que ha primado en la gestión ambiental metropolitana ha sido precisamente lo contrario, esto es, inestabilidad e incertidumbre, al punto que hoy no es posible saber con claridad qué normativa ambiental se aplicará a la industria el año 2006 ni si la normativa aplicable hoy se mantendrá vigente en unos años más.

En este marco de inestabilidad e incertidumbre resulta francamente imposible proyectar, con un mínimo grado de seguridad, futuras inversiones productivas, lo que hace perder a la industria nacional competitividad respecto de la competencia externa.

Las objeciones expuestas en modo alguno pretenden desconocer la necesidad de adecuar permanentemente nuestra normativa a los nuevos conocimientos aportados por la ciencia ambiental. Antes bien, lo que pretenden es enfatizar dos cuestiones fundamentales en materia ambiental, a saber:

• Que las medidas de descontaminación dispuestas por la autoridad aborden efectivamente las verdaderas causas del problema que se pretende revertir, aspecto que hasta ahora no ha sido tratado adecuadamente en la Región Metropolitana, por cuanto las mayores regulaciones han sido dirigidas hacia el sector constituido por las fuentes fijas, no obstante ser el que menor responsabilidad tiene en la contaminación atmosférica de Santiago. Al no dirigirse las medidas hacia los sectores mayoritariamente responsables de la contaminación atmosférica, o no asegurar adecuadamente su cumplimiento efectivo, las metas globales de descontaminación se ven inevitablemente comprometidas, lo que provoca la revisión de los instrumentos aprobados, perjudicándose con ello a todas las fuentes emisoras, incluso aquellas que han cumplido las metas normativas, situación en la que se encuentran las industrias.
  
  

• Que antes de aprobar cualquier innovación normativa se ponderen adecuadamente los fundamentos científicos y técnicos esgrimidos en su favor, de modo de evitar cambios continuos en la materia y de asegurar un mínimo de estabilidad hacia el futuro. En este aspecto hemos percibido un alto grado de vacilación, por cuanto primero se estimó que el problema atmosférico estaba representado por las partículas totales en suspensión, luego se sostuvo que el problema más delicado era el material particulado respirable PM10, mientras que hoy se afirma que el tema prioritario lo constituye el material particulado fino de 2,5 micrones.

La idea de establecer una norma más exigente de calidad primaria para material particulado, tanto anual como diaria, resulta altamente discutible. Desde luego, debemos insistir en que el problema atmosférico de Santiago no obedece a una supuesta falta de normas, sino al incumplimiento de las normas existentes. Una norma anual y una nueva norma diaria de PM10 más exigente, sólo se justificarían en la medida que se se hubiesen cumplido las normas hoy vigentes. Lo lógico es avanzar por etapas, de modo que sólo una vez cumplidas las metas de calidad actuales se avance hacia una nivel más riguroso. De ahí que resulte discutible hacer normas más estrictas y exigentes, si la Región Metropolitana ni siquiera es capaz de cumplir las normas existentes.

Más discutibles resultan las nuevas metas de calidad ambiental para material particulado PM10, a la luz de los recientes planteamientos realizados por la autoridad de salud, en el sentido que el tema verdaderamente importante desde el punto de vista de la salud de las personas no sería el material particulado de 10 micrones, sino el material particulado respirable más fino, de 2.5 micrones. Si ya es altamente cuestionable haber orientado las inversiones ambientales de la industria en función de una norma de material particulado PM10 que en rigor no tiene mayor utilidad -puesto que el problema estaría en el material particulado más fino- resulta francamente incomprensible que la autoridad pretenda insistir en ella, haciéndola inclusive más exigente, con los consiguientes efectos en términos de paralización de actividades, en circunstancias de que para dicha autoridad la norma verdaderamente importante sería la relativa al PM2.5. Igual reflexión cabe hacer respecto a la conveniencia de insistir en un Plan de Prevención y Descontaminación que ha sido definido en función de dicha norma de material particulado PM10, en circunstancias de que para la autoridad el problema atmosférico de importancia sería otro.

Las nuevas normas anual y diaria de material particulado respirable, PM10, producirán los siguientes efectos prácticos:

Los mayores costos implícitos en estos nuevos parámetros normativos no han sido explicitados por la autoridad, por lo que no es posible verificar la "eficiencia" ambiental de estas metas de calidad a la luz de los beneficios potenciales que se esperan conseguir con ellas así como de los costos alternativos que implicaría obtener los mismos beneficios en otras áreas potencialmente más eficientes.

En definitiva, las innovaciones normativas anunciadas merecen un análisis mayor y por ello insistimos en el planteamiento inicial, que formuláramos hace algunos meses a la CONAMA, a propósito de la norma anunciada por la autoirdad, sobre PM2.5, que estando aun pendiente la discusión en torno a esta materia en el resto del mundo, cualquier compromiso sobre el particular resulta precipitado, arriesgando, de paso, la propia credibilidad de los organismos públicos llamados a velar por la protección del medio ambiente. Si los análisis correspondientes arrojasen conclusiones favorables a una norma sobre PM2.5, entonces no tendrá sentido seguir insistiendo en una norma sobre PM10. Por lo mismo, dado que dichos análisis aún no concluyen, resulta precipitado dictar normas más rigurosas sobre PM10, en circunstancias que ni siquiera somos capaces de cumplir los estándares hoy vigentes.

Fruto de la nueva norma diaria de material particulado respirable, PM10, se anuncia una reducción del Indice ICAP en 30 microgramos.

Este nuevo ICAP traerá como consecuencia un mayor número de episodios críticos con el consiguiente impacto negativo en la actividades productivas que deberán paralizar. De acuerdo con los cálculos realizados por la CONAMA y el SESMA, el nuevo ICAP habría implicado el año 1998, 71 días declarados críticos, contra 36 constatados efectivamente en dicho lapso en virtud del indicador actual. Al 30 junio del presente año los episodios críticos habrían aumentado a 28, en lugar de los 14 registrados efectivamente con el Indicador actual.

Nuevamente surge la inquietud acerca de la utilidad de este Indice, construido en función de las concentraciones de material particulado respirable, PM10, en circunstancias de que la autoridad estima que el material particulado verdaderamente problemático es el más fino, de 2.5 micrones.

Asimismo, cabe cuestionar la aplicación de este Indicador ICAP en toda la Región Metropolitana en circunstancias que los episodios críticos se desencadenan invariablemente en la estación de monitoreo de Pudahuel, hecho que sugiere la existencia de fenómenos locales que es fundamental detectar a fin de actuar oportunamente sobre la causa y origen del episodio, evitando, de paso, costos innecesarios para las restantes comunas de la Región Metropolitana producto de la paralización de sus actividades cotidianas.

Por último, llama la atención que la autoridad haya anunciado un Indice ICAP más exigente en circunstancias que el actual Indicador es incluso más exigente que el aplicable en los Estados Unidos y México.

En un documento enviado oportunamente a la CONAMA, copia del cual ha sido incorporado en el expediente público del proceso de revisión de la norma de material particulado respirable PM10, la Sociedad de Fomento Fabril hizo llegar sus comentarios y observaciones al Indicador Biomédico propuesto por el Ministerio de Salud para la gestión de episodios críticos de contaminación.

Los análisis efectuados por la CONAMA, de la Etapa de Marcha Blanca de los Indicadores Biomédicos, comprendida entre julio y agosto del presente año, no permitieron corroborar que "por cada 10% de aumento del nivel de contaminación promedio diario por PM10, se asocia un aumento en las IRAs Bajas diarias de un 0,6%", como lo había afirmado el Ministerio de Salud en su documento Salud y Contaminación Atmosférica. Resumen Ejecutivo y Presentación del Documento, del 31 de marzo de 1999. Por el contrario, el comportamiento estadístico del Indicador Biomédico propuesto fue inversamente proporcional a las concentraciones de material particulado respirable en el aire, contrariando lo aseverado por el Ministerio de Salud en el documento ya referido, que establecía una relación directa entre ambas variables.          

En definitiva, se pudo establecer que el Indicador Biomédico propuesto no sirvió para estimar adecuadamente los efectos de la contaminación atmosférica sobre la salud de las personas, ya que se construye a partir de información relativa a la atención en salud, reflejando las condiciones de estos servicios, más que la situación de salud de la población expuesta a niveles importantes de contaminantes atmosféricos, particularmente material particulado respirable. El comportamiento de la proporción de consultas por IRAs Bajas estaría condicionada principalmente por eventos o situaciones ajenas a la contaminación atmosférica, entre las que cabría mencionar los hábitos de consulta de la población, la oferta de atención médica, la situación epidemiológica, climatológica y, por cierto, la contaminación intradomiciliaria, tal como lo ha hecho ver en innumerables ocasiones la Sociedad de Fomento Fabril.

El estudio preliminar realizado por la CONAMA no hizo sino confirmar los pleanteamientos formulados por la SOFOFA, en el sentido de lo inconveniente que resultaría prolongar la paralización de fuentes fijas una vez que ha cesado una pre emergencia o emergencia, es decir, después de que las causas que le dieron origen -altas concentraciones de material particulado en la atmósfera- han desaparecido.

Las iniciativas anunciadas por la autoridad implican perseverar en la paralización de fuentes fijas, situación que la Sociedad de Fomento Fabril ha objetado en innumerables oportunidades, debido al absurdo que significa el hecho que mientras más reducen sus emisiones más fuentes fijas deben paralizar. Tal circunstancia sumada a la bajísima participación del sector en las emisiones atmosféricas, el cumplimiento adelantado de las metas de emisión impuestas por el Plan de Descontaminación y los negativos efectos económicos inherentes a la medida de paralización de actividades productivas, ha llevado a la Sociedad de Fomento Fabril a solicitar en reiteradas ocasiones excluir de las medidas de paralización al sector de las fuentes fijas o, en su defecto, fijar algún nivel de corte, en términos de concentración, de modo que aquellas fuentes fijas cuyas emisiones de material particulado se sitúen por debajo del umbral que se establezca al efecto, no se vean afectadas por las referidas medidas.

Pese a que la Dirección Ejecutiva de la CONAMA, mediante oficio de fecha 26 de abril de 1999, reconoce los avances registrados en las metas que el Plan de Descontaminación ha impuesto al sector de las fuentes fijas, y expresa su disposición a corregir esta situación en el proceso de revisión y actualización del mencionado Plan, de todas formas el próximo año las fuentes fijas se verán afectadas nuevamente por dicha medida, atendido el cronograma de actividades establecido para dicha actualización.

Una vez más hacemos presente que la paralización de las fuentes fijas no sólo elude la principal causa de las enfermedades respiratorias, esto es, la contaminación intradomiciliaria, sino que, además, implica perseverar en una medida restrictiva cuya eficacia ambiental está muy lejos de ser satisfactoria. Las fuentes fijas, en efecto, emiten actualmente sólo el 2.6% del material particulado respirable, mientras que las calles continúan siendo la mayor fuente emisora, con un 80%. Paralizar el 30% y el 50% de las emisiones provenientes de las fuentes fijas involucra, por lo tanto, a sólo el 0,8% y el 1,3% del total de las emisiones, respectivamente.

A mayor abundamiento, los recientes planteamientos formulados por la autoridad, en el sentido que el PM10 no constituiría un problema relevante desde el punto de vista de la salud de las personas, hacen dudar sobre la conveniencia de seguir insistiendo en la declaración de episodios críticos y la paralización de actividades, en función de las concentraciones de PM10 registradas en las estaciones de monitoreo de la Región Metropolitana.

La Sociedad de Fomento Fabril no puede dejar de recordar que los problemas atmosféricos que aquejan a la Región Metropolitana tienen su origen en otras fuentes, distintas de la industrial. Esas "otras fuentes" responden actualmente del 97,4% del Material Particulado Respirable, PM10; el 84,6% del Oxido de Nitrógeno, NOx; el 99,5% del Monóxido de Carbono, CO; y, el 99,8% de los Compuestos Orgánicos Volátiles. Los esfuerzos de la autoridad deberían concentrarse, por lo tanto, en dichos sectores, lo que supone, antes que dictar normas nuevas, o hacer más rigurosas las existentes, realizar esfuerzos de reducción reales que permitan recuperar los niveles de calidad establecidos en la normativa vigente. Sólo una vez que las actuales exigencias normativas sean alcanzadas resulta razonable avanzar hacia estándares más exigentes.